Le CHSCT entre dans la fonction publique

Si le Comité d’Hygiène et de sécurité (CHS) existe dans la fonction publique depuis 1955 déjà, les trois fonctions publiques ont été dotées de CHSCT de plein pouvoir depuis les accords de Bercy de 2009, puis les élections électorales de 2014.

Sommaire

Le CHSCT entre dans la fonction publique !

1. L’absence de réglementation commune sur la mise en place et le fonctionnement des CHSCT dans les trois fonctions publiques concernées.

2. La personnalité morale du CHSCT de la fonction publique

3. Et le délit d’entrave ?

4. Complexité de désignation des membres du CHSCT comparativement au secteur privé.

5. La présidence du CHSCT

6. Le secrétaire du CHSCT

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Dans les faits, ce pouvoir est encore mal appréhendé et peu connu, au niveau des prérogatives du CHSCT comme au niveau de la philosophie de la prévention. La culture hygiéniste et sécuritaire qu’incarnaient les CHS, Comité d’hygiène et de sécurité, domine encore dans les pratiques de prévention de la fonction publique, là où la prise en compte des “conditions de travail” dans les CHS-CT du privé (Comité d’hygiène de Sécurité et des Conditions de travail) a fait considérablement évoluer la compréhension des enjeux de la santé au travail depuis 40 ans d’existence et d’élargissement de leurs prérogatives, et l’approche de la prévention.

D’autres circonstances ont contribué à cette dichotomie :

1. L’absence de réglementation commune en ce qui concerne la mise en place et le fonctionnement des CHSCT dans les trois fonctions publiques.

Malgré un socle commun fortement marqué par les valeurs républicaines de la loi de Anicet Le Pors sur les droits et obligations des fonctionnaires (13 juillet 1983), son principe d’unicité entre les trois versants de la fonction publique dont on mesure mal encore aujourd’hui l’ambition (1), les trois fonctions publiques répondent à des textes réglementaires spécifiques. En ce qui concerne la prévention, elles n’ont pas la même réglementation juridique sur la mise en place et le fonctionnement des CHSCT.

Deux groupes peuvent être définis :

• la fonction publique d’Etat et la fonction publique territoriale, très proches mais avec quelques différences ponctuelles,
• une fonction publique hospitalière qui, depuis la loi n°55-1032 du 4 août 1955, se voit appliquer les dispositions du Code du travail relatives aux règles d’hygiène et de sécurité, mis à part quelques spécificités (rôle de l’inspection du travail, délit d’entrave).

Mais il y a aussi les textes spécifiques aux établissements “hybrides” comme les chambres de commerce, de métiers ou d’agriculture, les ARS (Agences régionales de santé), les établissements scolaires agricoles, l’Assistance publique de Paris...

2. La personnalité morale du CHSCT de la fonction publique

Contrairement au CHSCT de droit privé, qui depuis la décision de la Cour de Cassation du 17 avril 1991 se voit reconnaître une personnalité morale, civile et juridique, le CHSCT de la fonction publique (à l’exclusion de la fonction publique hospitalière) n’a donc pas la possibilité d’agir seul en justice.

Un handicap certain, lorsque l’on connait l’importance de l’éclairage du juge à l’occasion de certains conflits opposant l’employeur aux membres du CHSCT.

Il appartient donc aux seules organisations syndicales la capacité juridique de saisir la juridiction compétente, et pourquoi pas décider d’interroger le juge administratif sur un éventuel parallélisme des formes.

3. Et le délit d’entrave ?

L’application du droit pénal à la fonction publique semble être une question tranchée. Depuis la refonte du droit pénal en 1994, les personnes morales de droit public portent la responsabilité pénale des accidents qui surviennent dans leurs services, à l’exclusion de l’Etat (art.121.2).

Ainsi, tout manquement aux dispositions de l’article L.4121-1 du Code du travail est susceptible de sanctions pénales pour l’employeur de droit public. Pourtant, le ≪délit d’entrave≫, infraction pénale qui sanctionne tout employeur qui « porte atteinte à l’exercice du droit syndical, la désignation des instances représentatives du personnel ou l’exercice des missions et fonctions des représentants du personnel », n’est pas applicable à la fonction publique. Dans le secteur privé, il incombe à l’inspecteur du travail de décider de la saisine du juge. Dans la fonction publique, le rôle de l’inspecteur est souvent limité.

Pourquoi cette différence de traitement juridique ?

Pour mémoire il suffit de rappeler que les dispositions concernant le délit d’entrave au CHSCT figure à l’article L. 4742-1 du Code du travail, partie non-applicable aux fonctions publiques d’Etat et territoriale. Pour la fonction publique hospitalière, l’article L. 4741-6 dispose que ≪ les dispositions des articles L. 4741-1 à L. 4741-5 et L. 4741-9 à L. 4742-1 ne sont pas applicables aux établissements mentionnés aux 2° et 3° de l’article L. 4111-1 ≫

Or, les dispositions relatives au délit d’entrave au CHSCT figurent à l’article L.4742-1. De fait, le délit d’entrave ne lui est donc pas opposable.

Quels sont alors les moyens d’action des membres des CHSCT de la fonction publique quand ils se retrouvent confrontés au non respect des dispositions réglementaires sur la mise en place et le fonctionnement du CHSCT ?

Le Code de justice administrative ouvre une alternative possible : Le Juge des Référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L 521-2 du Code de justice administrative, peut ordonner toutes mesures nécessaires en cas d’entrave au fonctionnement du CHSCT, dès lors qu’il y a atteinte à une liberté fondamentale :

• si la demande est justifiée par l’urgence, • si l’administration porte une atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale.

Ce que dit l’article L.521-2 du Code de justice administrative :

≪ Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.

Il est important de rappeler à cet effet que l’article L 432-1 du Code pénal sanctionne “l’abus de pouvoir de l’administration”, plus particulièrement la personne dépositaire de l’autorité publique qui dans l’exercice de ses fonctions prend des mesures visant à faire échec à l’application de la loi.

Il peut y avoir des situations d’urgence (empêchement de l’institution au respect de ses missions, notamment en lien avec un risque grave démontré) qui motivent une entrave au fonctionnement du CHSCT. Mais la représentation des personnels au sein d’instances représentatives était un principe fondamental de valeur constitutionnelle tel que posé par l’alinea 8 de la Constitution de 1946 :

≪ Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises. ≫

De la même façon, d’autres textes fondateurs des valeurs de notre Constitution de 1946 posaient les principes fondamentaux des droits des salariés dès la fin des années 40 du 19e siècle. Nous faisons référence à la Déclaration des buts et objectifs de l’Organisation internationale du Travail, dite déclaration de Philadelphie du mois de mai 1944.

Nous citerons un extrait relatif aux droits de représentation des travailleurs, bien que tous les articles de la déclaration en participent :

"la reconnaissance effective du droit de négociation collective et la coopération des employeurs et de la main-d’oeuvre pour l’amélioration continue de l’organisation de la production, ainsi que la collaboration des travailleurs et des employeurs à l’élaboration et à l’application de la politique sociale et économique"

Le droit à la négociation collective constitue l’un des composants de ce droit à la participation qui est également composé du droit à l’information des salariés, du droit au contrôle de la gestion de l’entreprise, du droit à la gestion des oeuvres sociales de l’entreprise…

Dans une décision de 1993, le Conseil constitutionnel a jugé que « le respect du 8e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 implique que les représentants des salariés bénéficient des informations nécessaires pour que soit assurée la participation du personnel à la détermination collective des conditions de travail et à la gestion de l’entreprise » (déc. no 93-328 DC du 16 décembre 1993).

Pour rappel,

L’accord du 22 octobre 2013, relatif à la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique, introduit comme mesure d’amélioration le fait de conforter le rôle des CHSCT dans la fonction publique. Il rappelle que ≪ La mise en place des CHSCT est un élément clé du renforcement de la politique de prévention des risques. ≫

Un rappel important, car la mise en place d’un CHSCT demeure, dans le droit public, de la seule responsabilité de l’administration qui, à la différence du secteur privé, n’est pas soumise aux dispositions de l’article L. 4742-1 du Code du travail (délit d’entrave) ni au pouvoir de contrainte de l’inspection du travail.

C’est aux organisations syndicales concernées de prendre le relai. Il convient de s’adresser dans un premier temps aux ISST, ACFI et inspecteur du travail (fonction publique hospitalière) en cas de refus de l’administration de mettre en oeuvre la mise en place d’un CHSCT.

4. Complexité de la désignation des membres du CHSCT de la fonction publique et modalités de mise en place du CHSCT.

La complexité de la réglementation au sein de la fonction publique impose d’autres limites aux instances de représentations des salariés. La désignation des membres du CHSCT dans la fonction publique s’effectue en fonction d’un processus précis, en fonction des résultats obtenus aux élections du Comité Technique (CTE pour la fonction publique hospitalière).

Une donnée importante, car, dans certaines situations, il n’existe pas de Comité technique de référence, ou bien il peut arriver que les agents concernés par le champ de compétence de ce CHSCT dépendent de Comités techniques différents.

Une situation complexe qui ne permet pas de déterminer aisément la répartition des sièges pour chaque organisation (exemple UMR : Unité Mixte de Recherche).

Les modalités de mise en place des CHSCT de la fonction publique ont peu de choses à voir avec celles des CHSCT de droit privé. Même s’il obéit pour les trois fonctions publiques à des règles très spécifiques, le mode de désignation des membres du CHSCT est un sujet complexe.

Dans le secteur public, les membres de CHSCT, élus pour 4 ans (2 ans dans le privé) sont désignés par le collège électoral (un collège par catégorie professionnelle), qui est lui-même composé de représentants du personnel titulaires et de suppléants issus des organisations syndicales représentatives. Seuls les membres titulaires peuvent les désigner, sauf en cas d’empêchement d’un membre titulaire.

Dans le secteur privé, la délégation du personnel est désignée par un collège unique composé des délégués du personnel et des élus du comité d’entreprise. Les élus du personnel comprennent un tiers de cadres ou agents de maîtrise.

C’est l’employeur qui convoque le collège aux élections du CHSCT. Ce qui est complexe pour la fonction publique est la variabilité des instances qui contribuent aux élections. La répartition des postes (titulaires, suppléants) se fait en fonction des résultats obtenus par les organisations syndicales lors des élections au Comité Technique, ou Comité Technique d’Etablissement (fonction publique hospitalière). Le nombre de membres est défini différemment pour chaque fonction publique, et le périmètre de chaque CHSCT peut devenir un vrai casse-tête (CHSCT communs, de réseau, CHSCT spécial ou de proximité) (voir à ce propos notre fiche n°2, “Création et organisation des CHSCT”, Chapitre I).

Mais la différence essentielle, comme nous le précisons en page 4 ci-dessus, tient aux niveaux différents d’autonomie décisionnelle donnés aux Chsct. Dans le secteur privé, c’est le CHSCT, doté d’une personnalité morale, civile et juridique, qui décide seul de l’opportunité de convoquer ou non un expert Chsct, qui fait le choix de l’expert et qui peut faire appel au juge d’instance (Tribunal de grande instance) en cas de délit d’entrave à l’expertise ou à son instruction.

Dans la fonction publique, la mise en place d’un CHSCT demeure de la seule responsabilité de l’administration → l’administration n’est pas soumise aux dispositions de l’article L.4742-1 du Code du travail (délit d’entrave) ni au pouvoir de contrainte de l’Inspection du travail.

5. La présidence du CHSCT (qui ? La délégation et la sub-délégation de pouvoir, assistance, vote.

Le président du CHSCT veille au fonctionnement normal de l’instance. Il veille à l’organisation des réunions conformément aux dispositions réglementaires, mais aussi lorsque les événements l’exigent (accident grave ou incident ayant pu provoquer un accident grave).

Par ses réponses aux préconisations et aux résolutions du CHSCT, il est un acteur “clef” du dialogue social, tout en engageant la responsabilité de son administration dans le respect des dispositions de l’article L.4121-1 du Code du travail. Une position qui exige de sa part un pouvoir de décision bien réel, la capacité d’engager les moyens nécessaires (humains, matériels, financiers) pour assurer la prévention du risque.

Il s’agit là de décisions communes à tous les présidents de CHSCT quel que soit le statut applicable (public/privé), ce qui n’est pas toujours le cas des règles qui déterminent certaines modalités de fonctionnement, comme sa participation aux votes de l’instance, son assistance durant les réunions, ou la détermination du quorum.

Dans la fonction publique hospitalière, le président a un rôle identique à celui que confère le Code du travail au président du CHSCT de droit privé. Ainsi il prend part au vote pour les décisions relatives au fonctionnement, il ne vote pas lorsque l’instance agit en tant que délégation du personnel ou que le CHSCT agit dans le cadre de son pouvoir de contrôle, en matière de politique de prévention et d’amélioration des conditions de travail notamment. Il peut ainsi voter pour la mise en place du réglement intérieur, l’élection du secrétaire et secrétaire adjoint,…).

Il est important de préciser que la délégation de pouvoir du chef d’établissement à un membre tiers doit être clairement formalisée dans un document écrit qui doit préciser le pouvoir réel de décision du Président ainsi désigné.

Elle peut aussi se transmettre à une tierce personne, ce qui revient à sub-déléguer la fonction de présidence. Mais il est indispensable que la sub-délégation soit aussi expressément mentionnée dans la délégation de pouvoir initiale.

• Ce n’est pas toujours le cas. La pratique la plus courante reste la co-délégation : présence physique du président mais qui délaisse la maîtrise de la réunion (animation des débats, déroulé de l’ordre du jour, quorum, vote…) à un autre membre de la direction.

Cette pratique est illégale et condamnée par la jurisprudence, qui considère comme inopérantes les délégations faites à différentes personnes de missions indissociables.

(Voir pour exemple la délibération de la cour relative à un accident grave, durant lequel la délégation de pouvoir n’était pas clairement définie et laissait dans un flou total la mention de la responsabilité à une personne précise. Le chef d’établissement a donc été condamné. (Ch. Crim. 23 janvier 1997, n° 95-85 788).

6. Le secrétaire du CHSCT (Désignation, rôle et mission, secrétaire adjoint, titulaire et administratif)

Il n’y avait pas de secrétaire de CHS dans la fonction publique d’Etat et territoriale avant l’Accord cadre de 2009 et sa mise en application par le décret de 2012. Il devient, depuis les élections de 2014, un acteur à part entière de la prévention et « contribue désormais au bon fonctionnement de l’instance ».

Le secrétaire est désigné parmi les autres membres titulaires du CHSCT dont il devient le porte-parole. Son rôle est important puisqu’il intervient désormais dans la mise en place de l’ordre du jour et dans l’approbation du procès-verbal des réunions. Et pourtant, les dispositions réglementaires demeurent encore très éloignées de celles applicables à la fonction publique hospitalière, où le secrétaire se voit attribuer des responsabilités plus importantes.

Autre caractéristique propre aux fonctions publiques d’Etat et territoriale : la désignation du secrétaire de CHSCT pour la totalité du mandat (4 ans) n’est pas imposable de facto au CHSCT. La désignation doit être prévue et inscrite dans le règlement intérieur du CHSCT. Cette particularité découle de la forte syndicalisation, qui nécessite parfois la mise en place d’un partage des responsabilités entre organisations syndicales.

Le secrétaire est avant tout l’animateur du comité, et c’est aussi l’interlocuteur principal de l’employeur. Il prépare les ordres du jour des réunions, qu’il établit conjointement avec le président (L.4614-8 du code du travail). Il rédige seul le compte-rendu (ou procès-verbal s’il est signé par l’employeur) et prépare les visites de l’entreprise. Il consulte les minutes du président que ce dernier doit rédiger après chaque visite, récapitulant les propos exacts qui ont été émis.

La convocation à la réunion ne se substitue pas à l’ordre du jour, elle l’accompagne. Mais elle est adressée aux personnes concernées par la réunion, sous la seule responsabilité de l’employeur.

Etant donné le rôle particulièrement représentatif du secrétaire de CHSCT et la réactivité indispensable du CHSCT en fonction des situations d’urgence pour lesquelles il peut être consulté, étant donnée aussi la charge de travail qui incombe au secrétaire, le CHSCT a tout intéret à prévoir la désignation d’un secrétaire adjoint dans le règlement intérieur du CHSCT.

Cette mesure a l’avantage de conforter le pouvoir d’agir du CHSCT et de fiabiliser les décisions prises en cas d’absence du secrétaire, notamment lorsqu’il s’agit de situation sensible ou d’urgence.

Au-delà du rôle de remplacement, l’adjoint est amené à participer activement aux missions du secrétaire, en l’assistant dans ses fonctions.

Mesure qui ne doit pas se substituer à l’implication des autres membres du CHSCT. Il est possible d’ envisager une répartition des tâches et des missions en fonction des compétences et des centres d’intéret de chacun, et la consigner dans un PV de réunion dédiée à cette organisation. Mais ce fonctionnement exige une coordination rigoureuse pour éviter que l’information se perde. On peut envisager la tenue d’un journal ou d’un registre des actions dans lequel chaque membre consigne l’action effectuée et les informations indispensables. Si un bureau de Chsct est constitué, celui-ci doit être aussi consigné dans le règlement intérieur du CHSCT.

De facon générale, il est indispensable de formaliser par écrit les décisions prises et les actions conduites, mais aussi le contenu des débats et les prises de position de chacun, notamment quand il y a divergence des points de vue et des prises de position. D’où l’importance d’une tenue aussi rigoureuse que possible de l’ordre du jour, des PV de réunions, du réglement intérieur, y compris des convocations. Ces traces peuvent s’avérer particulièrement utiles en cas de situations particulières à étayer, d’interpellation d’acteurs extérieurs qui auront besoin de s’en approprier (Inspecteur, médecin du travail, expert CHSCT…).

Etant donnée la complexité possible des débats ou des enjeux soulevés, nous conseillons aux CHSCT d’enregistrer les réunions qui s’avèrent relater des faits ou comporter des débats et des décisions importantes. Cette mesure doit être officiellement instaurée.

[[(1) Le texte de loi rédigé par Anicet Le Pors, Député communiste, ex-Ministre de la Fonction Publique (23 juin 1981 - 22 mars 1923) , établit des garanties à l’ensemble des trois fonctions publiques qui reposent sur trois principes : • Le principe d’égalité, qui instaure la voie du concours pour accéder à la fonction publique, • Le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-a-vis du pouvoir politique, qui conduit a réaffirmer la distinction du grade et de l’emploi, fondement du système dit “de carrière” par rapport au système de “l’emploi”. • Le principe de responsabilité qui fait du fonctionnaire un citoyen à part entière, contre le fonctionnaire-sujet qu’instaurait la domination du principe hiérarchique. https://www.fonction-publique.gouv....